實務(wù)中，當(dāng)事人與行政機關(guān)就行政行為發(fā)生爭議的情況并不罕見。爭議發(fā)生后，很多當(dāng)事人或代理人因認(rèn)為“行政訴訟勝訴率偏低”、“行政復(fù)議程序空轉(zhuǎn)”，不愿通過行政訴訟和行政復(fù)議的方式解決問題。實際上，根據(jù)某鐵路法院內(nèi)部的統(tǒng)計，近年來政府部門在行政訴訟中的敗訴率日益升高，行政訴訟顯然不是“走形式，走過場”。

為了幫助當(dāng)事人借助行政訴訟維護自身合法權(quán)益，幫助大家了解行政法相關(guān)的內(nèi)容。筆者收集了近百份調(diào)查問卷，初步了解受訪人對行政法、行政訴訟、行政復(fù)議中遇到和感興趣的問題，擬通過系列普法文章的形式分享筆者對于這些問題的認(rèn)識，并探討實踐中能夠切實解決這些問題的方式。本期我們一同了解：行政訴訟中如何收集證據(jù)？

01 通盤考慮案件，確定收集證據(jù)的范圍

行政訴訟作為對抗性極強的司法活動，行政相對人為獲取有利于己方的結(jié)果，舉證時不應(yīng)當(dāng)將目光局限于《行政訴訟法》第34條所確定的“行政機關(guān)對行政行為合法性舉證”的原則，而需要通盤考慮案件情況，對以下七個方面，進行證據(jù)收集。

（一）證明與行政行為有利害關(guān)系的證據(jù)

《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”對于“有利害關(guān)系”這一點有關(guān)法律法規(guī)并沒規(guī)定特別的舉證規(guī)則，這意味著行政訴訟中“有利害關(guān)系”這一點需要由原告舉證。

因?qū)崉?wù)中行政相對人最容易忽略“有利害關(guān)系”的舉證，在很多面向行政機關(guān)應(yīng)訴的內(nèi)部培訓(xùn)上，專家們都會強調(diào)行政機關(guān)需要對“利害關(guān)系”這個點進行重點答辯。實務(wù)中，利害關(guān)系的認(rèn)定較為復(fù)雜。對于行政許可、行政處罰等有明確相對人和利害關(guān)系的案件利害關(guān)系的認(rèn)定相對較為清晰，但是對于涉及到民事權(quán)利的部分需要區(qū)分債權(quán)、物權(quán)等不同權(quán)利區(qū)分對待。例如，對于被拆遷房屋發(fā)生繼承但房屋并未登記在原告名下時，如果原告要求行政機關(guān)對繼承人履行安置補償職責(zé)，就需要原告先通過析產(chǎn)訴訟確定對房屋的權(quán)屬，否則原告不具有行政訴訟主體資格。筆者作為某區(qū)政府代理人所代理的(2020)陜71行初934號行政案件、(2021)陜行終205號行政案件就是以不具有利害關(guān)系為由進行抗辯，并得到了法院支持。

（二）證明起訴期限未經(jīng)過的證據(jù)

雖然法理上行政機關(guān)行政行為的作出需要到達行政相對人。但是實踐中總因為各種原因，行政機關(guān)持有的行政行為作出的證據(jù)和行政相對人主張“知道或應(yīng)當(dāng)知道”行政行為的時間不符。鑒于此，行政相對人有必要在準(zhǔn)備階段圍繞“知道或應(yīng)當(dāng)知道”行為的證據(jù)予以收集，避免行政機關(guān)以期限經(jīng)過進行抗辯。

（三）證明行政行為違法的證據(jù)

根據(jù)《行政訴訟法》第70條，行政行為違法主要體現(xiàn)以下六個方面：

（1） 主要證據(jù)不足；

（2） 適用法律、法規(guī)錯誤；

（3） 違反法定程序；

（4） 超越職權(quán)；

（5） 濫用職權(quán)；

（6） 明顯不當(dāng)；

收集“證據(jù)”主要是圍繞主要證據(jù)不足展開，需要結(jié)合行政機關(guān)所持有的案卷信息來以及行政相對人所掌握的案件證據(jù)材料來確認(rèn)。對于一些特殊案件，需要通過民事訴訟的方式來為行政訴訟準(zhǔn)備“證據(jù)”。例如公司登記類案件，為了撤銷法定代表人變更登記，可以通過民事訴訟否定有關(guān)決議的效力，進而否定掉公司登記機關(guān)作出法定代表人所依據(jù)的決議的事實依據(jù)。

（四）證明行政行為違法的“規(guī)范類”證據(jù)

行政法律規(guī)范層級繁雜、浩如煙海，不但行政機關(guān)有時也會適用錯誤的行政規(guī)范。法院審理案件的法官有時也因沒有精力去檢索行政法律規(guī)范，而適用錯誤的行政法律規(guī)范。

對于前述違法的六個方面中：適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)這幾點都需要通過原告收集相關(guān)“規(guī)范”予以證明。

展開來說，對于適用法律問題，行政機關(guān)在采取行政處罰、行政許可、行政強制等行政行為時一般會在有關(guān)文書中表述所適用的法律法規(guī)，同時《行政訴訟法》第34條也規(guī)定了行政機關(guān)需要對行政行為所依據(jù)規(guī)范性文件舉證。但是，實務(wù)中行政機關(guān)所援引的法規(guī)一般是與其行政機關(guān)級別最為接近的一級行政規(guī)范（比如西安市城市管理和綜合執(zhí)法局在采取市容園林方面的執(zhí)法活動時會援引《西安市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》而非《陜西省城市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》），實務(wù)中有時會出現(xiàn)適用的下位法內(nèi)容違反上位法或超越上位法授權(quán)的情況，或者上位法修改但適用的下位法并未進行對應(yīng)調(diào)整。這就需要行政相對人在審查適用法律問題時需要跳出行政機關(guān)所適用的該層級的規(guī)范，與上級法律法規(guī)進行核對來確定所適用的法律法規(guī)本身是否存在問題。同時對于法律的理解差異也會導(dǎo)致適用法律存在問題，比如該行為究竟屬于行政處罰事項還信訪事項將決定該行為應(yīng)當(dāng)適用行政處罰程序處理還是信訪程序處理，行政機關(guān)對行政行為性質(zhì)的理解偏差也會導(dǎo)致行政行為適用法律錯誤。

對于違反法定程序問題，常見的諸如應(yīng)聽證未聽證、沒有告知陳述申辯權(quán)利等，目前各個職能部門都出臺了規(guī)范行政行為的程序性管理辦法，可以通過檢索這些管理辦法來審查行政機關(guān)是否存在違反法定程序問題。

對于超越職權(quán)濫用職權(quán)問題，繞不過行政訴訟的一個難點，即如何確定行政機關(guān)的職權(quán)。職權(quán)問題涉及到不同部門間的協(xié)調(diào)問題、涉及到上下級之間的分工問題，實際情況非常復(fù)雜。因篇幅限制，這個問題筆者擬在后續(xù)的文章中予以展開。

對于明顯不當(dāng)問題主要發(fā)生在行政處罰領(lǐng)域，目前行政機關(guān)普遍出臺了行政處罰自由裁量權(quán)的有關(guān)細則和規(guī)定?？梢允占⒈日者@些細則和規(guī)定來確定是否存在處罰明顯不當(dāng)?shù)膯栴}。

（五）行政機關(guān)舉證的證據(jù)

行政訴訟法不但對行政機關(guān)賦予了嚴(yán)格的舉證責(zé)任，同時也規(guī)定了如果行政機關(guān)無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)將導(dǎo)致證據(jù)失權(quán)，即在法律上視為“沒有相應(yīng)證據(jù)”。實務(wù)中，因為信息傳達錯誤、行政機關(guān)對于司法程序不重視、行政行為本身存在瑕疵等原因，行政機關(guān)逾期舉證的情況較為常見，為了盡善盡美，行政相對人在參與行政訴訟時應(yīng)當(dāng)注意行政機關(guān)的舉證期限，或者通過證據(jù)交還制度充分把握“確認(rèn)行政機關(guān)證據(jù)失權(quán)”的機會。

（六）不作為案件中“向被告提出過申請”的證據(jù)

《行政訴訟法》第38條第1款規(guī)定了對不履行法定職責(zé)案件原告應(yīng)當(dāng)舉證向被告提出過申請的證據(jù)。提出申請的證據(jù)一般采取EMS郵寄后留存回單或電子回單的方式固定。需要注意的是在政府普遍設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心的情況下，申請的受理部門和申請事項的審批部門往往不是一個部門，后續(xù)的訴訟請求也需要根據(jù)實際情況區(qū)分對待。

（七）賠償、補償案件證明“行政行為造成的損害”的證據(jù)

《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定：“在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。”以及行政訴訟法司法解釋第47條第三款規(guī)定：“當(dāng)事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識等，酌情確定賠償數(shù)額”。

實務(wù)中，尤其是在強拆案件中，很多原告會以這兩條為由，認(rèn)為財產(chǎn)因行政機關(guān)違法行為毀損滅失，所以不應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)舉證責(zé)任。這種認(rèn)識無疑是非常錯誤的。首先，“原告應(yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)”蘊含兩層含義，一、行政行為與損失間存在因果關(guān)系，二、產(chǎn)生損失的大小。例如，強拆案件中政府將行政相對人廠房強推，行政相對人主張廠房內(nèi)機械設(shè)備的損失，這個時候行政相對人就需要舉證：一、行政機關(guān)推房子的行為導(dǎo)致了機械設(shè)備損壞滅失；二、機械設(shè)備殘值。而不能說行政相對人只要證明行政機關(guān)推廠房違法，人民法院就需要酌定廠房內(nèi)設(shè)備損失。

02 通過政府信息公開獲取行政相對人沒有掌握的證據(jù)

對于一些關(guān)鍵性證據(jù)，例如，拆遷案件中征地征收實施完成情況的材料，行政許可案件中行政許可所依據(jù)材料，均可以通過政府信息公開的方式獲取。政府信息公開的具體操作筆者擬在后續(xù)的文章中予以展開。

03 結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定審查并補充收集證據(jù)

行政訴訟的證據(jù)要求比民事案件要高，除需要滿足行政訴訟法、行政訴訟司法解釋、行政訴訟證據(jù)若干規(guī)定外，實務(wù)中法院在審查證據(jù)時也會適用民訴法司法解釋，例如民訴法司法解釋規(guī)定：“單位向人民法院提出的證明材料，應(yīng)當(dāng)由單位負(fù)責(zé)人及制作證明材料的人員簽名或者蓋章，并加蓋單位印章。”筆者作為某市自然資源和規(guī)劃局代理人，在辦理的(2019)陜7102行初2908號案件中，以本條為依據(jù)以相對人所出具的村委證明沒有經(jīng)辦人或負(fù)責(zé)人人員簽字為由，提出該村委證明不具備合法性觀點，便得到法院支持。

司法層面的規(guī)范外，證據(jù)收集還應(yīng)當(dāng)考慮行政執(zhí)法程序方面的規(guī)范，以補充收集證據(jù)。例如《行政處罰法》規(guī)定：“處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。”行政實務(wù)中，因為編制所限，執(zhí)法人員不一定具有執(zhí)法資格，案件辦理中也不一定會有兩名人員到現(xiàn)場調(diào)查，行政相對人在處理相關(guān)案件時便可以此為突破口，通過調(diào)取現(xiàn)場監(jiān)控錄像確定執(zhí)法人員并對執(zhí)法人員執(zhí)法資格進行確認(rèn)。