目前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型的變革時(shí)期，制度的變遷引起權(quán)力與利益在不同主體之間的重新分配和轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因素。尤其是我國(guó)加入WTO以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、國(guó)際貿(mào)易的活躍及旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，使我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)出入境活動(dòng)急劇上升的時(shí)期，“大進(jìn)大出”的通關(guān)模式愈發(fā)明顯，并且這些口岸又是境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力和不法分子制造政治事件、暴力案件、新聞熱點(diǎn)的敏感地帶。當(dāng)發(fā)生口岸突發(fā)事件時(shí)，職能部門(mén)如何依據(jù)法律法規(guī)，及時(shí)、迅速、妥善地處置突發(fā)自然災(zāi)害、打擊敵對(duì)勢(shì)力和不法人員的破壞活動(dòng)就顯得尤為重要。
一、口岸突發(fā)事件的基本理論
（一）口岸突發(fā)事件的概念
口岸是指一國(guó)政府通過(guò)設(shè)定掌管對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和國(guó)際交往進(jìn)出活動(dòng)的場(chǎng)所。一般來(lái)說(shuō)，是指具有一定的設(shè)施和條件，對(duì)交通運(yùn)輸工具?？俊⑷藛T上下、貨物裝卸和辦理運(yùn)輸手續(xù)的港口、車(chē)站、機(jī)場(chǎng)、通道等場(chǎng)合，即對(duì)外開(kāi)放口岸是一個(gè)主權(quán)國(guó)家允許他國(guó)人員、貨物、交通運(yùn)輸工具等入出本國(guó)邊境的特殊地點(diǎn)。隨著各國(guó)、各區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)和人員遷移活動(dòng)范圍的延伸、交通運(yùn)輸工具的升級(jí)換代以及入出境口岸場(chǎng)所的變化，使得口岸的內(nèi)涵和外延也發(fā)生著巨大的變化，并已逐步成為經(jīng)濟(jì)地域的代名詞和城市最為重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一。
突發(fā)事件，在國(guó)際上通常稱(chēng)之為危機(jī)事件。我國(guó)習(xí)慣將公共危機(jī)事件稱(chēng)之為突發(fā)事件。從廣義上，可以被理解為突然發(fā)生的事情，必須采取非常規(guī)的方法來(lái)應(yīng)對(duì)；從狹義上，是指意外地突然發(fā)生的重大或敏感事件。后者主要是指包括事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等，而前者則還包括自然災(zāi)害等。根據(jù)2007年11月1日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）之規(guī)定，“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。口岸是一國(guó)對(duì)外交往的門(mén)戶(hù)及內(nèi)外連接的關(guān)系紐帶。它不僅具有出入人員類(lèi)型多樣、交通運(yùn)輸工具密集、群體流動(dòng)性大等特點(diǎn)，也是國(guó)與國(guó)之間溝通交流的重要渠道，更是維護(hù)國(guó)家主權(quán)安全的前沿陣地?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布實(shí)施,為突發(fā)事件的處置提供了強(qiáng)有力的法律支撐。根據(jù)該法對(duì)突發(fā)事件的界定，結(jié)合口岸特點(diǎn)和邊檢機(jī)關(guān)的職能，將口岸突發(fā)事件界定為：在口岸突然發(fā)生的，需要邊檢機(jī)關(guān)采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的危害國(guó)家安全，危及人員安全，影響口岸暢通和出入境秩序的事件。
（二）口岸突發(fā)事件的分類(lèi)
對(duì)口岸突發(fā)事件進(jìn)行分類(lèi)是了解和研究的基本途徑，按其性質(zhì)可以分為四類(lèi)。一是治安性或刑事性突發(fā)事件。指在口岸發(fā)生的各種違反行政法規(guī)或刑事法律的突發(fā)事件，如偷渡者出入境受阻時(shí)，為逃避處罰而暴力抗法甚至闖關(guān)等情形。二是政治性突發(fā)事件。指在國(guó)內(nèi)外敵對(duì)分子、敵對(duì)勢(shì)力的操縱或參與之下，不法分子為實(shí)現(xiàn)其直接或間接的政治目的而引發(fā)的破壞、制造混亂和不良影響的突發(fā)事件。如個(gè)別“MY”分子、“FL”分子不甘心破壞活動(dòng)失敗，企圖通過(guò)非法出入境，往返于國(guó)內(nèi)外進(jìn)行反動(dòng)、邪教宣傳，又如個(gè)別“ZZ”分子有組織有預(yù)謀的示威、鬧事等情形。三是災(zāi)難性突發(fā)事件。指在口岸發(fā)生的，由于各種人為原因或不可預(yù)見(jiàn)的自然原因造成的各種重大的災(zāi)害。如操作不當(dāng)、管理混亂、泥石流、颶風(fēng)或其它原因造成的交通運(yùn)輸工具顛覆、起火、沉沒(méi)等交通事故等等。四是技術(shù)性突發(fā)事件。指在口岸現(xiàn)場(chǎng)突然停電，造成系統(tǒng)設(shè)備無(wú)法正常啟動(dòng)和運(yùn)行，口岸秩序混亂、人員滯留等情形。
（三）口岸突發(fā)事件的成因
口岸突發(fā)事件作為一種社會(huì)矛盾的綜合反映，必然與各種社會(huì)因素有著密切聯(lián)系。引發(fā)口岸突發(fā)事件的原因復(fù)雜，有國(guó)外的，也有國(guó)內(nèi)的；有政治的，也有經(jīng)濟(jì)的；不僅有人為的，還可能是自然因素引起的，往往各種因素交叉影響，都會(huì)引發(fā)口岸突發(fā)事件的發(fā)生。
1.西方反華勢(shì)力的破壞滲透。我國(guó)少數(shù)人由于受西方思想、制度和生活的影響，以追求物質(zhì)生活為目的，產(chǎn)生信仰危機(jī)，甚至被國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力所利用，成為潛在的不穩(wěn)定因素。這些少數(shù)人與國(guó)內(nèi)“MY”分子、ZJJD分子相勾結(jié)，不僅在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行各種破壞活動(dòng)，而且隨時(shí)可能在口岸制造各種突發(fā)事件，以達(dá)到其破壞的目的。
2.境內(nèi)外因素交織存在威脅。就國(guó)際而言，隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)之間的交往更加頻繁、便利，各國(guó)的黑惡勢(shì)力、K主義勢(shì)力也向國(guó)際化方向發(fā)展。他們通過(guò)制造K事件以達(dá)到其在經(jīng)濟(jì)和政治上不可告人的目的。“9.11”事件以后，國(guó)際K活動(dòng)日益猖獗，而且K手段多樣化，“食品ZD”、“人體ZD”、“汽車(chē)ZD”不斷出現(xiàn)。我國(guó)陸地與14個(gè)國(guó)家接壤，在相互接壤的地區(qū)開(kāi)設(shè)有通行口岸，周邊國(guó)家和地區(qū)由于其各種內(nèi)外因素的影響，在不同時(shí)期可能會(huì)產(chǎn)生動(dòng)蕩，引起其邊境地區(qū)沖突或社會(huì)動(dòng)亂，容易造成口岸突發(fā)事件。就國(guó)內(nèi)而言，一些違法犯罪分子為了逃避?chē)?guó)內(nèi)法律的懲處，就想方設(shè)法逃到國(guó)外“避難”，當(dāng)他們?cè)诔鋈肟诎侗蛔杞貢r(shí)，就有可能破釜沉舟，突然發(fā)難。
3.不可預(yù)見(jiàn)的突發(fā)性災(zāi)害事件。突發(fā)性的地震、火災(zāi)、颶風(fēng)等自然災(zāi)害波及到口岸地區(qū)，造成各種破壞和損失，有可能給口岸工作帶來(lái)影響。另外裝載著人員和貨物的出入國(guó)（邊）境的交通工具，因?yàn)榈乩硪蛩亍⒆匀粴夂驐l件以及機(jī)械和人為因素的影響，很可能出現(xiàn)重大交通事故。而且對(duì)出入境人員的管理相對(duì)困難，易在出入國(guó)（邊）境交通工具或口岸內(nèi)發(fā)生事端，這都可能會(huì)引發(fā)口岸突發(fā)事件。2016年10月21日，倫敦國(guó)際機(jī)場(chǎng)發(fā)生疑似化學(xué)品泄漏事件，導(dǎo)致500名旅客與員工緊急撤離，26人感到不適。同年，12月15日，剛剛投入營(yíng)運(yùn)的印尼首都雅加達(dá)的蘇加諾哈達(dá)國(guó)際機(jī)場(chǎng)第三航站樓發(fā)生天花板坍塌事故，造成3人受傷，造成短時(shí)間的混亂局面。由此可見(jiàn)，某些意外事故的發(fā)生也可能引發(fā)口岸突發(fā)事件。
二、口岸突發(fā)事件的立法現(xiàn)狀及法律運(yùn)行中存在的不足
（一）我國(guó)口岸突發(fā)事件的立法現(xiàn)狀
目前，在突發(fā)事件的法律體系構(gòu)建方面，國(guó)家已經(jīng)頒布了單獨(dú)的60多部法律、行政法規(guī)，以及超過(guò)50個(gè)部門(mén)規(guī)章，有關(guān)的文件超過(guò)110個(gè)。除此以外，還有一些應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的地方性法規(guī)和規(guī)章，而這些有關(guān)應(yīng)對(duì)的法律、法規(guī)和規(guī)章，在實(shí)踐中起到了相當(dāng)重要的作用。2004年憲法修正案將“緊急狀態(tài)”正式寫(xiě)入了我國(guó)的根本大法。2007年11月1日《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式施行，該法對(duì)社會(huì)安全突發(fā)事件發(fā)生的預(yù)警和處置工作均作了相應(yīng)的具體規(guī)定。2013年7月1日頒布實(shí)行的《出境入境管理法》對(duì)規(guī)范出境入境管理，維護(hù)國(guó)家的主權(quán)、安全及社會(huì)、口岸秩序提供了法律依據(jù)。2015年7月1日，《國(guó)家安全法》出臺(tái)施行。2016年1月1日，“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”的《反KB主義法》正式施行。它從國(guó)家層面對(duì)安全防范、情報(bào)信息、調(diào)查、應(yīng)對(duì)處置、國(guó)際合作、保障措施、法律責(zé)任等方面作出了全面規(guī)定，為我國(guó)依法打擊K性質(zhì)的口岸突發(fā)事件提供了法律依據(jù)和保障。另外，我國(guó)的《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民武裝警察法》、《戒嚴(yán)法》、《民用航空安全保衛(wèi)條例》等都有針對(duì)社會(huì)安全突發(fā)事件的相關(guān)規(guī)定。它們的出臺(tái)，不僅標(biāo)志著我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作全面進(jìn)入法制化，更體現(xiàn)了在我國(guó)的應(yīng)急法制建設(shè)中，行政執(zhí)法進(jìn)入到了更為廣闊的領(lǐng)域。
（二）口岸突發(fā)事件法律運(yùn)行存在的不足
1.立法存在空白。當(dāng)前我國(guó)雖然已經(jīng)在法治建設(shè)道路上大步邁進(jìn)，近年來(lái)，不斷有新法制定出臺(tái)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《反KB主義法》就是其中的典型。執(zhí)法主體在處置突發(fā)口岸突發(fā)事件過(guò)程中，法律依據(jù)越來(lái)越充分，但不可否認(rèn)的是，雖然新法推出，舊法修改，法治進(jìn)程不斷加快，但難免有“掛一漏萬(wàn)”的情況存在，某些立法領(lǐng)域仍存在空白和不足，亟待相應(yīng)填補(bǔ)完善。以現(xiàn)行《出境入境邊防檢查條例》為例，該行政法規(guī)僅僅提出了口岸限定區(qū)域的名詞，對(duì)于范圍確定、管理內(nèi)容等均無(wú)規(guī)定。這導(dǎo)致了全國(guó)各地海港、空港、陸地口岸，因現(xiàn)實(shí)環(huán)境不同，劃定的限定區(qū)域也各不相同。同時(shí)，劃定的主體也有不同。有的口岸限定區(qū)域由邊防檢查站自主劃定，有的由口岸管理部門(mén)劃定，有的由機(jī)場(chǎng)管理部門(mén)劃定，有的是由地方政府劃定。如《河南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)鄭州航空口岸管理的意見(jiàn)》中規(guī)定“出境口岸限定區(qū)域范圍為：出境國(guó)際候檢廳廈門(mén)到登機(jī)口；入境口岸限定區(qū)域范圍為：入境下機(jī)口至入境候檢廳大門(mén)”；《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》中規(guī)定“陸地為國(guó)界線我主一側(cè)縱深2KM，公路外線兩側(cè)各100M的區(qū)域”。這些規(guī)范性文件的不同，導(dǎo)致了實(shí)踐處置的差異，因其法律層次不高，效力有限，易在法律適用中產(chǎn)生爭(zhēng)議。再如，國(guó)家在舉辦一些重大的活動(dòng)時(shí)，如舉辦奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)等，加強(qiáng)口岸管控是不可能僅靠某單個(gè)部門(mén)或某一單位就能順利完成，它需要口岸各管理機(jī)關(guān)之間的廣泛配合和協(xié)作，立法對(duì)此亦未作相應(yīng)規(guī)定。
2.權(quán)利保障不足。就口岸突發(fā)事件而言，不論是何種類(lèi)型，其最終落腳點(diǎn)直接指向公民個(gè)人，故導(dǎo)致侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的可能性也隨之提升。在處理事件過(guò)程中，對(duì)公民權(quán)利的尊重與保護(hù)會(huì)直接影響突發(fā)事件的處置效果。雖然憲法的核心內(nèi)容概括起來(lái)就是保障人權(quán)、限制國(guó)家公權(quán)力。但在口岸突發(fā)事件中，公民的基本權(quán)利往往得不到重視與保護(hù)，我國(guó)憲法未對(duì)公民基本權(quán)利作更加明確的規(guī)定，這導(dǎo)致在口岸突發(fā)事件處置過(guò)程中，政府權(quán)力會(huì)在“應(yīng)急”的情況下缺少必要的程序規(guī)制而隨意擴(kuò)張，應(yīng)急權(quán)力的實(shí)施針對(duì)應(yīng)急權(quán)力的問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)不到位。而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在規(guī)定社會(huì)和公眾參與突發(fā)事件時(shí)，僅以規(guī)定一般義務(wù)的方式來(lái)明確公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。該規(guī)定導(dǎo)致的結(jié)果就是，私權(quán)無(wú)論是否出于維護(hù)公共利益的目的，都只能對(duì)自身的應(yīng)急行為承擔(dān)法律責(zé)任。
3.法律效力較低。當(dāng)前我國(guó)雖然已經(jīng)制定了諸多關(guān)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律法規(guī)，如《軍事法》、《治安管理處罰法》、《集會(huì)游行示威法》等，但這些法律一般僅適用于應(yīng)對(duì)某種特定類(lèi)型的公共突發(fā)事件，而對(duì)于應(yīng)對(duì)多元性、復(fù)雜性的突發(fā)事件的法律法規(guī)較為缺乏。僅以口岸涉外突發(fā)事件應(yīng)對(duì)程序性規(guī)定為例，我國(guó)沒(méi)有一部法律作系統(tǒng)規(guī)定，在具體應(yīng)對(duì)過(guò)程中，統(tǒng)籌參照其他相關(guān)的法規(guī)甚至規(guī)范性文件。如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《關(guān)于處理涉外案件若干問(wèn)題的規(guī)定》、《關(guān)于處理外國(guó)人違反治安管理案件若干問(wèn)題的通知》等。這其中，要么相關(guān)規(guī)定不夠明確，具體針對(duì)性不強(qiáng)。要么只是公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范性文件，要以規(guī)定的穩(wěn)定性不強(qiáng)，不具有指向作用。其歸納總結(jié)一點(diǎn)就是法律位階較低，在適用中容易產(chǎn)生爭(zhēng)議，不利于保護(hù)執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益。
4.可操作性不強(qiáng)。大部分立法在內(nèi)容上較為抽象和原則，缺乏可操作性，尤其是緊急情況下的行政程序法律規(guī)范嚴(yán)重不足。參與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》起草的中國(guó)人民大學(xué)莫于川教授介紹，立法過(guò)程中為爭(zhēng)取盡早出臺(tái)，很多內(nèi)容一再精簡(jiǎn)，很多程序性規(guī)定也被減去，造成法律本身的操作性差。比如，有些法律法規(guī)僅僅強(qiáng)調(diào)了立法機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)所具有的指導(dǎo)作用，有些法律法規(guī)僅僅強(qiáng)調(diào)了上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)與規(guī)劃的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，有些法律法規(guī)僅僅強(qiáng)調(diào)了突發(fā)事件處置措施的實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，有些法律法規(guī)僅僅強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的分配，有些法律法規(guī)忽視了下級(jí)行政機(jī)關(guān)和一些權(quán)力機(jī)構(gòu)在處置突發(fā)事件中能夠發(fā)揮的重要作用，有些法律法規(guī)忽視了上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間有效的配合與協(xié)調(diào)，有些法律法規(guī)忽視了對(duì)處置突發(fā)事件的執(zhí)法程序的制約；有些存在沖突的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)、各部門(mén)法不能協(xié)調(diào)和相互彌補(bǔ)，效能無(wú)法整合與發(fā)揮。以行政協(xié)作制度為例，設(shè)置行政程序的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)制約和規(guī)范相關(guān)職能部門(mén)行政行為，尤其是在口岸突發(fā)事件發(fā)生后，要對(duì)職能部門(mén)規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行的步驟和時(shí)限做出明確具體的規(guī)定，對(duì)各類(lèi)口岸管理行政行為都要進(jìn)行程序性規(guī)范，為此保證口岸管理活動(dòng)的有序進(jìn)行，確?？诎兜膮f(xié)調(diào)發(fā)展。但由于立法本身存在的缺陷，導(dǎo)致實(shí)踐中行政協(xié)助的運(yùn)行，更多的是依靠政策、行政、社會(huì)關(guān)系等制度外的因素來(lái)運(yùn)作，從而降低了其可操作性，導(dǎo)致直接影響了口岸突發(fā)事件的處置效率。
5.管理權(quán)責(zé)不清。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條規(guī)定了：“以各級(jí)政府作為各地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”，而領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是否是行使突發(fā)事件處置權(quán)的主體，卻并未明確闡釋。具體到口岸工作中表現(xiàn)得更為明顯。當(dāng)前，口岸限定區(qū)域存在著邊檢、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、口岸辦公室、機(jī)楊公司、海事、港口公司、鐵路公路管理單位等，各個(gè)管理主體行使職權(quán)依據(jù)的法律法規(guī)互不相同，導(dǎo)致在管理過(guò)程中出現(xiàn)沖突。例如，部分海關(guān)人員不認(rèn)可邊檢站對(duì)口岸限定區(qū)域的管理，理由是“口岸是海關(guān)的監(jiān)管區(qū)，《海關(guān)法》的法律效力高于《出境入境邊防檢查條例》”。再比如，在機(jī)場(chǎng)口岸突發(fā)事件中，其預(yù)警管理的主體也沒(méi)有明確，到底是航空公司、機(jī)場(chǎng)，抑或是機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)。這些問(wèn)題都是在實(shí)踐處置中做法不一，主要是各機(jī)關(guān)間的摸索協(xié)調(diào)。正是因?yàn)橥话l(fā)事件的管理權(quán)責(zé)不清，往往造成處置的不及時(shí)、不準(zhǔn)確，甚至激化危機(jī)矛盾，造成更惡劣的影響。
三、完善口岸突發(fā)事件法律制度的若干思考
現(xiàn)行突發(fā)事件法律制度在立法、執(zhí)法和人權(quán)保障等層面的缺失，啟示人們必須在借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)具體實(shí)際的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行法律制度進(jìn)行完善。
（一）健全現(xiàn)行立法規(guī)范之思考
1.填補(bǔ)立法領(lǐng)域空白。首先，要著眼于綜合的基本立法，還要建立細(xì)化口岸突發(fā)事件專(zhuān)門(mén)應(yīng)急處置法，來(lái)達(dá)到填補(bǔ)完善相關(guān)的法律法規(guī)的目的。構(gòu)建完整體系的口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度，需要將基本應(yīng)急法與專(zhuān)業(yè)、類(lèi)型化的應(yīng)急法相結(jié)合。將基本就應(yīng)急法作為特定應(yīng)急法的指導(dǎo)原則，讓后者具有專(zhuān)業(yè)類(lèi)型的特點(diǎn)，更具有針對(duì)性。同時(shí)，又不脫離應(yīng)急法律自身應(yīng)有的制度屬性。對(duì)各主體的權(quán)利義務(wù)與職責(zé)予以明確的規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)公民基本權(quán)利方面的規(guī)定，弱化行政部門(mén)自由裁量的權(quán)力，這樣才能保證在口岸突發(fā)事件時(shí)，有法可依、有法必依、執(zhí)法高效。其次，由于口岸突發(fā)事件其本身獨(dú)有的特殊性，應(yīng)該在立法或者適用時(shí)厘清其所處的法律關(guān)系，即嚴(yán)格法律種類(lèi)和界限，或是民事法律或是行政法律抑或是刑事法律，正確處理相互之間所涉的法律關(guān)系。再次，在立法調(diào)研基礎(chǔ)上應(yīng)根據(jù)《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《集會(huì)游行示威法》以及《中華人民共和國(guó)刑法》中有關(guān)法律條款規(guī)定，制定相配套的規(guī)范性文件，對(duì)處置口岸突發(fā)事件對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)和范圍、組織機(jī)構(gòu)和人員管理、經(jīng)費(fèi)管理、辦案規(guī)程、處理標(biāo)準(zhǔn)、平時(shí)預(yù)防以及相關(guān)問(wèn)責(zé)制等進(jìn)行規(guī)范。最后，立法規(guī)定口岸管理機(jī)制。建議報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院召集公安部、海關(guān)總署、交通運(yùn)輸部等相關(guān)部委研究出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件，明確規(guī)定口岸限定區(qū)域管理制度，既兼顧海關(guān)、公安、邊檢、機(jī)場(chǎng)等部門(mén)的職能作用，又保障口岸的安全穩(wěn)定與順暢通關(guān)。
2.規(guī)范執(zhí)法程序運(yùn)行。程序一方面可以約束行政權(quán)力的裁量權(quán)，維護(hù)法律的穩(wěn)定性，同時(shí)，也兼容選擇的自由，使法律體系具有更大的可塑性和適應(yīng)能力。口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能否取得成功，從某種意義上說(shuō)，就是依靠行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急處理能力和合理利用自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)被看作是“雙刃劍”，如果運(yùn)用得當(dāng)，即能實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益、社會(huì)秩序和公民權(quán)利的目標(biāo)。倘若濫用，則會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成嚴(yán)重的損害。因此，如何控制應(yīng)急管理中的自由裁量權(quán)，使其在合理的限度內(nèi)運(yùn)行就顯得尤為重要，而規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行程序，就是遏制權(quán)力濫用的“鐐銬”。我國(guó)口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法治化，必須著重加強(qiáng)程序制度建設(shè)，運(yùn)用法律程序規(guī)范應(yīng)急管理權(quán)力的行使，是立法的任務(wù)，也是執(zhí)法領(lǐng)域必須注意的問(wèn)題，讓國(guó)家權(quán)力戴著“鐐銬”舞蹈則是有效對(duì)突發(fā)事件，保障公民合法權(quán)利的最佳手段。
3.明確執(zhí)法主體責(zé)任。無(wú)論在口岸突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，執(zhí)法主體行使的權(quán)力來(lái)自“先天”授權(quán)抑或是“后天”委托。都要以法律的形式明確其職權(quán)，使之成為清晰化、合法化的實(shí)施主體。在參照相關(guān)法律制定地方各部門(mén)的具體規(guī)章時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制劃分清晰?？梢杂墒∈幸患?jí)制定專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制指導(dǎo)意見(jiàn)，也可以將協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)立放在各部門(mén)的預(yù)案中，以便發(fā)生情況后立即適用，充實(shí)法律責(zé)任，完善政府責(zé)任銜接的相關(guān)法律。同時(shí)，賦予執(zhí)法部門(mén)更全面的權(quán)力。在口岸突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，由于事態(tài)緊急，相關(guān)執(zhí)法部門(mén)與公民、其他組織之間可能會(huì)產(chǎn)生矛盾沖突，如果不加以明確執(zhí)法部門(mén)的具體權(quán)力范圍，當(dāng)其處置突發(fā)事件時(shí)，極有可能因權(quán)力界限不清、范圍責(zé)任不明等問(wèn)題與公民、企業(yè)、社會(huì)組織等主體發(fā)生糾紛，造成事件不能得到妥善解決，影響執(zhí)法部門(mén)對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的效率。所以，為了調(diào)動(dòng)口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的工作積極性，最大限度地避免公權(quán)力與私權(quán)利之間的緊張關(guān)系與矛盾沖突，激勵(lì)其盡最大能力進(jìn)行災(zāi)害的救援與災(zāi)難的救助，有必要的在口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)中，適度給予相關(guān)部門(mén)更加全面、合理的權(quán)力。
具體到口岸處置突發(fā)事件工作中，應(yīng)理順口岸限定區(qū)域的管理體制，有必要明確口岸限定區(qū)域的分工和權(quán)限。應(yīng)明確賦予邊檢機(jī)關(guān)對(duì)口岸限定區(qū)域的主要管理權(quán)，當(dāng)然也可不排除海關(guān)、公安、安檢等單位在政策范圍內(nèi)依法履行其職責(zé)。2013年7月1日施行的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第6條已明確規(guī)定：邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)口岸限定區(qū)域管理。邊檢機(jī)關(guān)承擔(dān)維護(hù)出入境秩序和職能，同時(shí)，邊檢機(jī)關(guān)隸屬公安部，具有警察性質(zhì)，法律法規(guī)已明確規(guī)定邊檢機(jī)關(guān)具有執(zhí)法權(quán)。
（二）完成現(xiàn)行執(zhí)法體制之構(gòu)建
由于行政權(quán)力的行使往往會(huì)損害公民的合法利益，因此在口岸突發(fā)事件中，行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制，規(guī)范執(zhí)法程序是約束行政權(quán)力的有效手段。在口岸突發(fā)事件的處置階段，公民的合法權(quán)利也必然要依靠相應(yīng)的程序性法律法規(guī)得以保障，這就要求行政權(quán)力的實(shí)施者，必須按照法律的程序來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，在口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，公民可以要求執(zhí)法者表明身份、出示相關(guān)法律文書(shū)、告知執(zhí)法理由及權(quán)利救濟(jì)的事項(xiàng)。
1.設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的組織體系，涉及公安、消防、邊防、海關(guān)、海事等十多個(gè)行政職能部門(mén)，各部門(mén)之間缺少單一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。此種現(xiàn)狀，導(dǎo)致事件處置過(guò)程中，指揮協(xié)調(diào)難，各部門(mén)權(quán)力分散，責(zé)任不清，任務(wù)不明，難以及時(shí)有效地整合各種資源進(jìn)行應(yīng)急管理，結(jié)果不能將突發(fā)事件的危害降到最低點(diǎn)。由此筆者建議，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法，設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)對(duì)常設(shè)機(jī)構(gòu)。此種做法的益處有兩個(gè)：一是在口岸突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，有一個(gè)組織專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門(mén)的應(yīng)急行為，這樣能夠有效地整合資源，組織實(shí)施應(yīng)急處置；二是按照相關(guān)法律的規(guī)定，在非突發(fā)狀態(tài)時(shí)期，組織實(shí)施應(yīng)急物資保障、通信設(shè)備維護(hù)等各項(xiàng)應(yīng)急處置的準(zhǔn)備工作。
2.強(qiáng)化法律法規(guī)的可操作性。法律法規(guī)的制定，最終落腳在能夠真正有效地操作實(shí)施。在口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)體系的逐步完善的過(guò)程中，相關(guān)法律法規(guī)是否具有切實(shí)可操作性，直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)是否能夠得到有效實(shí)施，是否能夠發(fā)揮其價(jià)值與作用。無(wú)數(shù)次的突發(fā)事件的實(shí)踐證明，必須要有明確的法律制度，才能真正保障口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的順利開(kāi)展，才能真正對(duì)事件加以有效應(yīng)對(duì)。目前，我國(guó)在口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系中，存在的一個(gè)重要問(wèn)題就是原則性規(guī)定較多，可操作性不強(qiáng)，法律法規(guī)已越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜和多變的口岸突發(fā)事件。因此，在今后的口岸突發(fā)事件法律體系構(gòu)建完善過(guò)程中，要高度重視增加具有可操作性的法律規(guī)定，舍棄過(guò)于籠統(tǒng)的“僵尸”條款。惟有如此，口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)才能真正得到切實(shí)、有效的實(shí)施。在我國(guó)，一部法律制定實(shí)施以后，往往國(guó)務(wù)院會(huì)制定實(shí)施細(xì)則，各部委、省、區(qū)、直轄市又會(huì)根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)規(guī)定或者辦法，以增強(qiáng)法律本身的可操作性。例如《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》制定出臺(tái)以后，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》，公安部相應(yīng)制定了《基層公安機(jī)關(guān)境外人員管理工作規(guī)范》，使得對(duì)外國(guó)人入出境管理有了逐步由粗到細(xì)的規(guī)范體系可供遵循。筆者建議，在口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系構(gòu)建過(guò)程中，不妨也可以采用這一做法。即使新的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》2013年頒布實(shí)施后，仍然可以制定該法的實(shí)施細(xì)則或者配套出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件，以細(xì)化程序性規(guī)定，強(qiáng)化法律的可操作性。
3.完善應(yīng)急預(yù)案制度。應(yīng)急預(yù)案制度的建立是為責(zé)任機(jī)關(guān)對(duì)于口岸突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)進(jìn)行指導(dǎo)，也使公民對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作有了監(jiān)督依據(jù)。因此，可以加強(qiáng)社會(huì)性的監(jiān)督力量，建立相應(yīng)的監(jiān)督制度，比如實(shí)施特定主體監(jiān)督制度，通過(guò)聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員、督察聯(lián)絡(luò)員等方式，彌補(bǔ)口岸突發(fā)性事件處理過(guò)程中執(zhí)法資源的缺乏問(wèn)題，建立多種主體監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)口岸突發(fā)事件進(jìn)行全過(guò)程無(wú)死角的監(jiān)督。
（三）完善公民權(quán)利保障之設(shè)想
保障公民權(quán)利是建立完善應(yīng)急法制的根本目的和宗旨，應(yīng)急的客觀需要決定了個(gè)體的權(quán)利保障要服從于代表公益的應(yīng)急效率、效果的要求，但是效率優(yōu)先是相對(duì)的，權(quán)利保障則是必需的。我國(guó)法制歷來(lái)有重義務(wù)輕權(quán)利傳統(tǒng)，現(xiàn)有的應(yīng)急立法中也存在對(duì)行政應(yīng)急權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善、對(duì)公民權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制不健全的缺陷。完善應(yīng)急法制應(yīng)當(dāng)重視歸公民基本權(quán)利的保障。
1.明確人權(quán)保障條款。保障公民權(quán)利是建立完善應(yīng)急法制的根本目的和宗旨，應(yīng)急的客觀需要決定了個(gè)體的權(quán)利保障要服從于代表公共利益的應(yīng)急效率、效果的要求，但是效率優(yōu)先是相對(duì)的，權(quán)利保障則是絕對(duì)的。人權(quán)保障的范圍是那些與人的基本價(jià)值和尊嚴(yán)直接聯(lián)系且并不與緊急措施發(fā)生必然沖突卻更容易受到應(yīng)急權(quán)力侵害的基本權(quán)利，如生命權(quán)、平等權(quán)、免遭酷刑、信仰自由、公力救濟(jì)權(quán)等。在口岸突發(fā)事件中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生公權(quán)力損害公民私權(quán)利的情況，為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利實(shí)時(shí)保護(hù)，大多數(shù)國(guó)家的憲法或法律都規(guī)定了，在國(guó)家“公權(quán)”限制公民“私權(quán)”的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將公民的最低人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)具體明確化，作為對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的保障。如《美洲人權(quán)公約》、《歐洲人權(quán)公約》都規(guī)定了在緊急狀態(tài)下的人權(quán)保障條款。
2.完善公民權(quán)利救濟(jì)制度。權(quán)利救濟(jì)制度不但是法治建設(shè)的組成部分，更是法治的切實(shí)保障。具體而言，就是行政賠償和行政補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。完善《國(guó)家賠償法》中相關(guān)責(zé)任條款，強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中處置機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政和人權(quán)保障意識(shí)。目前，我國(guó)處置口岸突發(fā)事件方面，缺少?lài)?guó)家賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。由此產(chǎn)生的后果是，公民權(quán)利在“突發(fā)”的特殊情形下得不到切實(shí)有效的救濟(jì)。因此，筆者建議，在完善我國(guó)口岸突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律構(gòu)建的過(guò)程中，規(guī)定國(guó)家賠償?shù)膶?zhuān)門(mén)款項(xiàng)，這樣既可以為公民權(quán)利救濟(jì)提供直接的法律依據(jù)，還可以彌補(bǔ)在賠償立法方面存在的不足。對(duì)于行政補(bǔ)償機(jī)制的完善，則主要依靠建立具有較強(qiáng)操作性的行政補(bǔ)償程序，建立補(bǔ)償決定程序中的協(xié)商機(jī)制和司法參與機(jī)制。
3.建立行政委托法律制度。參考國(guó)外相關(guān)應(yīng)急管理的法律制度來(lái)看，社會(huì)組織和公民在參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置時(shí)，應(yīng)當(dāng)在事前得到政府或相關(guān)救援管理機(jī)構(gòu)的委托，而由此具備行政行為的能力，依法代表政府來(lái)履行相應(yīng)的處置權(quán)力。一旦參與應(yīng)急活動(dòng)的社會(huì)組織或公民因自身的應(yīng)急處置行為造成自身或第三人損害的，該損失后果則應(yīng)當(dāng)歸咎于政府或依法負(fù)有應(yīng)急處置職責(zé)的管理機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。但我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，對(duì)此方面的規(guī)定鮮有提及。實(shí)踐中，社會(huì)組織或公民個(gè)人在參與應(yīng)急處置過(guò)程中造成的損害結(jié)果，往往是由其本人承擔(dān)后果，這顯然是有違行政合理性的法律原則。筆者認(rèn)為，在修改法律時(shí)明確參與應(yīng)急活動(dòng)的社會(huì)組織和公民的法律身份，確立政府實(shí)施應(yīng)急救援工作的行政委托制度。
4.完善信息公開(kāi)機(jī)制。首先，在口岸突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，相關(guān)信息的及時(shí)公開(kāi)，輿論的正確引導(dǎo)，都應(yīng)當(dāng)與處置工作同時(shí)進(jìn)行、同步推進(jìn)。其次，在處置過(guò)程中，要做到統(tǒng)一指揮部署、分類(lèi)管理，防止謠言的擴(kuò)散與虛假信息的肆意傳播，向上級(jí)機(jī)關(guān)傳遞的信息要及時(shí)準(zhǔn)確，向公眾傳遞的信息要真實(shí)恰當(dāng)。口岸突發(fā)事件是對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程產(chǎn)生廣泛影響的一類(lèi)突發(fā)事件，尤其是其往往具備“涉外性”的特征，倘若處置不好，極易引發(fā)國(guó)際熱點(diǎn)或外交事件。再次，建立法律應(yīng)急機(jī)制?？梢栽诳诎锻话l(fā)事件的發(fā)生的各個(gè)階段做出及時(shí)有效的反應(yīng)與處置工作，重點(diǎn)針對(duì)社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根本原因緩解事件發(fā)展的局勢(shì)。最后，以立法、司法和執(zhí)法的手段有效解決矛盾。在立法的過(guò)程中注重完善對(duì)權(quán)力的擴(kuò)大與限制的具體規(guī)定，相應(yīng)法律法規(guī)的建立與補(bǔ)充；在行政執(zhí)法過(guò)程中，注重執(zhí)法程序的合法性，避免不當(dāng)?shù)男姓袨榧せ鐣?huì)矛盾、加劇突發(fā)事件的局勢(shì)。
